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防范化解地方隐性债务风险篇 课程导语 自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台和新《预算法》2015年实施以来，一般债和专项债成为地方政府举债融资的唯一合法渠道。但受制于各种客观原因，部分地方政府仍然或明或暗地采用多种手 段进行债务筹资以支持地方建设。这类债务筹资普遍被称为“地方政府隐性债务”。具体说来，隐性债务既包括地方政府融资平台公司、国有企事业单位等代替地方政府举借，由政府提供担保、财政资金偿还、以国有 资产获政府储备土地抵押质押或变相抵押质押、以预期土地出让收入作为偿债来源等方式支持偿还的债务，也包括地方政府在设立投资 基金、开展PPP（政府和社会资本合作）项目、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式形成的政府长期支出事项债务。 授课大纲 一、 何谓地方政府隐性债务～地方政府“隐性债务”的前世今生 1. 隐性债务的定义与特点 1) 隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担 资产损失。 I) 指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。 II) 这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。 2) 隐性债务三大特征： I) 一是原企业对外提供担保的隐形债务、二是挂靠单位的隐形债务、三是特殊的侵权损害之债。 II) 核心特征：一是决策主体是地方政府；二是资金用途是公益性项目建设；三是偿债资金来源于政府财政资金。 3) 隐性债务主要形式： II) 利用PPP、政府出资的各类投资 基金等方式违法违规变相举债 III) 承诺回购社会资本的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失 IV) 向社会资本承诺最低受益； V) 违规政府购买服务包括棚改融资 VI) 其他依赖政府补贴为还款源的项目融资等 4) 为何要高度重视地方政府隐性债务风险？ I) 中国财科院院长刘尚希所言，“当前地方政府性债务如同一座冰山，水面上的是显性债务，水面下的就是隐性债务” II) 隐性债务由于形式多样、存在隐蔽，不受预算约束，违反了现行 法律法规和制度规定，累积了不小的财政、 金融风险，容易演变为“灰犀牛” III) 隐性债务的产生，涉及多层级地方政府、企业、金融机构等，单独依靠某个部门难以全面管理，其有效治理需要各级政府、各个相关部门合力监管 2. 我国是如何产生隐性债务的 1) 分税制改革是地方政府债务问题的由来 2) 2008年应对金融危机，稳增长需求导致地方债务快速增长 人民银行联合银监会发布92号文支持有条件的地方政府组建融资平台，财政部631号文也表示地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措 3) 2011年中央开始摸底排查政府性债务，建立政府性债务管理制度：“修明渠，堵暗道”，并且对政府性债务实施分类处置。152号文对于新发生的违法违规担保债务的规定可以看作隐性债务定义的雏形。 4) 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号 《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》财预[2014]351号 5) 2015年以后，地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为仍屡禁不止，隐性债务问题逐渐引起中央层面的高度重视。 3. 2017年7月14日，习主席主持全国金融工作会议强调“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任” 1) 中央政治局会议首次提出了“地方政府隐性债务”的概念: 多年来仍在不断提出引用同一句~ “积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。 二、 有效遏止地方政府隐性债务增加，是今后必须解决的问题 1. 财政部长楼继伟表示：政府应继续坚持中央不救助原则，地方政府不应抱有中央政府不会放手让地方财政破产的幻想 1) 隐性债务越滚越大，常发行「高息刚兑」结构性固定收益商品~出借方常常抱有「城投信仰」，认为当地政府不会让融资平台公司破产。地方政府也常常抱有「救助信仰」，认为中央政府不会让地方财政破产，最终会出手救助 2) 一些隐性债务存量过高的地方，当地采取压缩一 般性支出、拍卖国有资产、债务重组等办法化解。今后还应继续坚持这一原则 2. 「政府工作报告」中强调要防范化解 金融风险具体指的是什么 1) 中国房地产市场风险隐患较多 2) 要防范并化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量 I) 透过债务置换、债务重组及展期降息等方式优化期限结构，化解高息债务 II) 国际信誉评级机构惠誉国际的数据显示，中国地方政府通过融资平台今年到期的海外债券金额增加至7900亿美元，约5.5 万元人民币，达到2021年以来的最高水平 III) 国际货币 基金组织数据显示，中国地方融资平台的债务总额从去年的57万亿增加至66万亿元人民币，约9.5万亿美元 3. 地方政府隐性债务风险的处理困境 1) 增量风险~来源于基础设施建设是地方政府债务资金的主要去向 2) 存量风险~巨额存量债务一旦发生违约很容易引发系统性 金融风险3) 中央地方动态博弈风险 4. 长期政策建议 1) 通过体制机制改革，改善政府 投融资生态，降低无效低效投资，提高政府投资效率，解决合理政府投资项目的资金来源。 三、 有序展开地方债务置换，化解隐性债务风险 1. 中国地方债的三轮置换， 1) 一是地方政府债券置换非政府债券形式的政府债务 第一轮（2015~2018年）：发行地方政府债券，置换地方政府存量债务 2) 二是隐性债务置换隐性债务（2018年至今） 中国人行党委书记、银保监会主席郭树清表示，将积极配合化解中国地方政府隐性债务风险，督促金融机构增强 风险管理能力，有序展开中国地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。 3) 三是再融资债券置换隐性债务 4) 官方统计数据显示各轮置换成果 2. 化解政策导向 1) 遏制增量。严禁违法违规融资担保行为 2) 化解存量。财政部坚持中央不救助原则，坚持谁举债谁负责，做到“谁家的孩子谁家抱” 3) 推动转型。严禁新设融资平台公司，分类推进融资平台公司市场化转型 4) 监督问责。坚决查处和问责违法违规行为，终身问责、倒查责任，牢牢守住不发生系统性风险的底线 3. 化解方案 ： 1) 安排财政资金偿还 2) 出让部分政府 股权以及经营性国有 资产权益偿还； 3) 企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还； 5) 企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还； 6) 破产重组和清算 I) 浙江省在控制增量上主要强调政府投资项目的资金落实 II) 江苏省是城投平台举债最多的省份。镇江市债务化解方案 7) 今年中国各地「5至10年化债 计划」陆续进入完成期，需继续落实好财政部6条化债措施
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